EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA. «MOMENTO DE DEFINICIÓN”
Dr. Carlos Javier Verduzco Reina
Ha sido tema de constante debate y análisis en los medios de comunicación la muy próxima renovación de la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, a la par del renuevo que habrá de darse en la Presidencia del alto Tribunal Constitucional, también se encuentra muy próxima la renovación de la figura del Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), un órgano jurisdiccional desde luego menos conocido que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pero muy familiar para quienes estamos involucrados con los litigios administrativos y que representa una institución de importancia coyuntural para una serie de decisiones de carácter económico que afectan a distintas esferas de la actividad comercial, empresarial y aun personal de los ciudadanos involucrados con sus decisiones en todo el país. Analicemos un poco lo que representa este tribunal en la vida nacional.
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa es resultado de un largo debate constitucional ocurrido a principios del siglo XX que fue motivado por la necesidad de encontrar un espacio jurídico para las controversias que se suscitaban (y se suscitan actualmente) entre autoridades administrativas que emiten como consecuencia de sus funciones regulares, distintos tipos de resoluciones que eventualmente afectaban a personas en lo individual y que carecían de una instancia jurisdiccional en donde acudir para dirimirlas. En 1936 y a iniciativa del presidente Lázaro Cárdenas, se modificó el artículo 104 de la Constitución y se creó el entonces llamado Tribunal Fiscal de la Federación, el cual respondía al propósito de contar con un órgano que atendiera de manera exclusiva controversias resultantes de la impugnación de resoluciones que determinaban impuestos que los particulares consideraban ilegales. Un Tribunal que defendiera a los contribuyentes ante posibles actos abusivos de las autoridades administrativas.[1]
Bajo este esquema, y con el paso del tiempo, el Tribunal se fue consolidando como un muy efectivo instrumento de defensa de los particulares y, poco a poco, su competencia material se fue ampliando hacia la esfera administrativa, no únicamente tributaria, pues se advirtió que las relaciones entre los particulares y la administración pública se iba ampliando a numerosas posibilidades no solamente derivadas de la determinación de obligaciones fiscales, sino también derivadas de interpretaciones contractuales o de reconocimiento de derechos de particulares, convirtiéndose así en órganos de solución de una gran diversidad de conflictos administrativos, manteniendo siempre una muy bien ganada independencia y una gran transparencia en el dictado de sus resoluciones.
El Tribunal ha sufrido varias modificaciones relacionadas con su denominación y objeto, siendo la más importante sin duda la que corresponde al año 2016 que incorporó al texto constitucional el Sistema Nacional Anticorrupción y que generó con ello, una cirugía mayor a los tribunales administrativos del país pues se insertó como un tema de competencia específica conocer de asuntos de responsabilidad en materia administrativa. La reforma modificó incluso el nombre de todos los tribunales el país hoy llamados tribunales de justicia administrativa y determinó la creación de salas especializadas en esta materia cuya única competencia es conocer de conflictos derivados de la responsabilidad determinada por órganos administrativos a cargo de servidores públicos y eventualmente de particulares involucrados en actos de corrupción. Por aquí empieza el tema que deseamos comentar.
Frente a estas salas de responsabilidad administrativa se encuentran las que llamaríamos tradicionales; es decir, aquellas que conocen de todas las demás materias propias del tribunal. A fin de garantizar y propiciar que los magistrados que integraran las salas de competencia material reservada a las responsabilidades administrativas no fuesen distraídos de esta importante función, la Ley Orgánica determinó el impedimento para ser electos como presidentes del tribunal ya que no tienen la posibilidad de pronunciarse sobre asuntos diversos a la responsabilidad administrativa de manera que dichos magistrados aun cuando participan en la elección del presidente del tribunal no tendrían la posibilidad de ser electos presidentes de este órgano administrativo jurisdiccional. Dichos Magistrados quedaron ubicados en la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal según puede observarse del texto del Artículo 73, fracción XXIX inciso H de nuestra Constitución.
El pasado 3 de noviembre, el presidente de la Republica envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de TFJA[2] buscando modificar el principio de imposibilidad para que los magistrados que forman parte de la Tercera Sección de la Sala Superior pudieran ocupar, de ser electos, el cargo de presidente del Tribunal. La justificación a la que alude la iniciativa es atender a un criterio de igualdad entre todos los magistrados que conforman la Sala Superior. En principio, podríamos pensar que la intención del Ejecutivo Federal es loable y busca generar condiciones idénticas para todos los magistrados que hacen funciones iguales. Entre abogados se acostumbra decir a propósito del análisis de documentos jurídicos que “el diablo se esconde en los detalles”. El mismo criterio vale para analizar la iniciativa. Veamos.
De progresar la reforma, los magistrados que integran la Tercera Sección de la Sala Superior podrían ocupar la presidencia del Tribunal. Sin embargo, la reforma no solo debe darles la posibilidad a los magistrados de acceder a la presidencia sino habilitarlos para pronunciarse también respecto de los asuntos que por materia no son competentes en este momento. Es decir, emitir votos sobre aquellos conflictos que se resuelven para resolver controversias entre particulares y autoridades tributarias como el Servicio de Administración Tributaria, al IMSS, al Infonavit entre otros; es decir, los asuntos de importancia económica coyuntural para el desarrollo del país.
Baste decir que el monto de los conflictos que resuelve el TFJA impactan aproximadamente entre 1.5 y 2 puntos del Producto Interno Bruto Nacional. En palabras del presidente saliente Rafael Anzures Uribe, el valor total de los juicios que actualmente se diputan en las salas del TFJA es de $792,541 millones de pesos[3], de manera que al ejercer su función como juzgadores de la legalidad o no de los créditos fiscales involucrados, convierten al Tribunal en una instancia de importancia coyuntural para la recaudación de ingresos públicos que en una época de recesión económica se tornan en un vehículo adicional de financiamiento del gasto público que el Estado, seguramente, no desea perder.
La recaudación de ingresos tributarios, actividad preponderante a cargo del SAT la podemos reconocer en dos etapas: la llamada recaudación primaria que deriva del pago de impuestos que usted y yo hacemos de manera regular como resultado de nuestras actividades económicas específicas. Junto a esta, que nace de la voluntad de cumplimiento de los propios contribuyentes, podemos advertir la llamada recaudación secundaria que es el resultado de las auditorias que practica el SAT en ejercicio de sus facultades de comprobación a diversos contribuyentes. Desde luego, no todos los créditos derivados de auditorías son pagados espontáneamente por los contribuyentes. Un buen número de ellos acuden por diferentes causas, algunas justificadas otras no tantas al TFJA para controvertir la legalidad de las resoluciones que determinan montos a veces exorbitantes que no derivan de la voluntad del contribuyente sino por decisión de la autoridad tributaria.
Las propias estadísticas del Servicio de Administración Tributaria (SAT) nos revelan que más del 50% de sus ingresos provienen de la llamada recaudación secundaria. Particularmente de aquellos ingresos que derivan de juicios concluidos ante el TFJA en que éste determinó reconocer la legalidad de los actos administrativos que los habían determinado previamente. Desde luego hablamos de créditos a cargo de grandes contribuyentes que son los que representan la mayor parte de los 300,000 millones de pesos recaudados hasta ahora durante el sexenio del presidente López Obrador por este concepto. Sin embargo, aun cuando las autoridades tienen todo el derecho de pretender cobrar los montos económicos que consideran justificados, los particulares también deben tener el derecho de acudir a un órgano que garantice la imparcialidad de la resolución de los litigios que le sean puestos en conocimiento y análisis.
Entonces por qué la reforma a la Ley Orgánica ha resultado tan cuestionada en estos momentos. Conviene señalar que de acuerdo con diversas notas periodísticas las modificaciones propuestas por el presidente de la República parecen tener un destinatario en lo particular[4]. Se trata de la Magistrada Natalia Téllez Torres Orozco quien fue designada para ocupar un asiento en la Tercera Sección de la Sala Superior por un periodo de 15 años en abril de 2021.
El tema que genera duda en el caso la Magistrada Téllez es la imparcialidad a la que se deben los Juzgadores. La razón: su aparente cercanía con la actual Secretaria de Economía y exjefa del SAT Raquel Buenrostro Sánchez quien, para nadie es un secreto, se caracterizó por ejercer una administración tributaria orientada a la eficiencia en la recaudación como un objetivo prioritario del financiamiento al gasto público, propósito que no tiene nada de extraordinario en una autoridad administrativa siempre y cuando los métodos, y los procedimientos de determinación y cobro se apeguen estrictamente a la legalidad.
No sería entonces algo extraordinario pensar que al Gobierno de la República le interesaría que en la presidencia del TFJA se encuentre una persona con orientación profesional más apegada a los intereses del gobierno que a los de los particulares. De hecho, no sería el único caso de un magistrado del TFJA que se caracterizaría por pronunciar sus sentencias con criterios favorables a la autoridad en asuntos de interpretación normativa. Es algo que siempre ha existido en este órgano jurisdiccional. En defensa de este criterio se halla la intención de tener un tribunal mas cercano a los intereses económicos del gobierno con el argumento de que los contribuyentes que adeudan mas dinero al fisco acuden a despachos trasnacionales importantes. No es una postura que compartimos pues todos tenemos derechos a buscar la mejor defensa de nuestros intereses.
Por otro lado, la Sala Superior del Tribunal no ha estado exenta de señalamientos que involucran la integridad y honestidad de los propios magistrados que actualmente la integran. Como ejemplo tenemos la investigación que inició la Procuraduría Fiscal de la Federación durante el primer trimestre del presente año y que afectó a diversas magistradas y magistrados del Tribunal quienes acusaron al actual presidente Rafael Anzures de ser instigador de tales indagatorias con el propósito, según sugieren las notas periodísticas, de impulsar a la magistrada Luz María Anaya Domínguez a que le suceda en el cargo a partir del mes de enero de 2023[5].
Sin embargo, las cosas parecen que, por el momento, quedarán en statu quo pues el Senado de la Republica no dio tramite a la minuta enviada por la Cámara de Diputados que contiene el proyecto de reforma aquí comentado, según refirió la Senadora Olga Sánchez Cordero en días pasados. Esto no quiere decir que eventualmente no se discuta en el futuro, pero para cuando esto suceda ya habrá nueva presidenta o presidente del Tribunal. En todo caso, lo cierto es que este tipo de cuestiones no debieran prosperar pues no es sano poner en entredicho la imparcialidad de los órganos jurisdiccionales. En un régimen federal el equilibrio de poderes es la razón natural que media el ejercicio de facultades entre Poder Ejecutivo y juzgadores independientes. No pongamos en riesgo la imparcialidad de los jueces.
El imperativo es preservar el Estado de Derecho.
El autor de esta columna les desea felices fiestas decembrinas y un maravilloso inicio de año 2023.
FUENTES BIBLIOGRÁFICAS
[1] Varios textos pueden consultarse para conocer la historia de los tribunales administrativos en México. En lo particular recomiendo la lectura del capítulo octavo del libro Derecho Procesal Fiscal y Aduanero escrito por el Doctor Juan Rabindrana Cisneros García y el autor de esta columna, que bajo el sello de Editorial CUEJ se encuentra actualmente disponible.
[2] Para consultar la reforma presentada en Cámara de Diputados por el Ejecutivo el pasado 03 de noviembre, puede acudir a: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/nov/20221103-II.pdf
[3] https://idconline.mx/fiscal-contable/2022/12/12/juicios-ante-tfja-suman-792-mil-millones-de-pesos
[4] Como ejemplo de estas opiniones pueden consultarse los siguientes artículos https://www.elsoldelcentro.com.mx/analisis/el-espectador-la-batalla-por-el-tfja-9340995.html y https://www.excelsior.com.mx/nacional/advierten-golpe-al-tribunal-administrativo-acusan-agudizacion-de-crisis/1556662
[5] https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/alejo-sanchez-cano/2022/12/16/imposicion-en-la-sucesion-del-tfja/
